A controvérsia acerca da utilização de prejuízo fiscal e base de cálculo negativa da CSLL (PF/BCN) nas transações tributárias ganhou novo relevo após a manutenção, pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região, de liminar favorável ao contribuinte, em contexto de reação judicial ao entendimento restritivo firmado pelo Tribunal de Contas da União no Acórdão nº 2.670/2025. Segundo a notícia anexada, a 6ª Turma do TRF-3 negou provimento ao agravo de instrumento interposto pela União e preservou decisão de primeiro grau que afastou, naquele caso concreto, a aplicação imediata da limitação imposta após o pronunciamento do TCU.
De acordo com a reportagem, a controvérsia envolve a interpretação segundo a qual a soma dos descontos concedidos na transação com a utilização de créditos de PF/BCN ficaria submetida ao teto global de 65%, entendimento que passou a ser observado administrativamente após o Acórdão nº 2.670/2025. No caso concreto analisado pelo TRF-3, a liminar determinou que a PGFN analisasse o pedido de transação de uma produtora de filmes, no valor aproximado de R$ 283 mil, segundo a sistemática anteriormente praticada, admitindo o uso dos créditos de PF/BCN para amortização do saldo devedor em até 70% do saldo remanescente após os descontos, inclusive sobre o principal, sem restrição cumulativa.
A contribuinte sustentou que a restrição decorrente do entendimento do TCU seria incompatível com a literalidade do art. 11, IV, da Lei nº 13.988/2020, além de gerar risco concreto de perda da oportunidade de transação e de prejuízos econômicos relevantes. Ao apreciar o recurso da União, o desembargador Souza Ribeiro, relator no TRF-3, entendeu estarem presentes os requisitos para manutenção da tutela de urgência, reconhecendo a plausibilidade jurídica da tese da empresa e o risco de dano decorrente da aplicação imediata da interpretação restritiva. A decisão assinala, ainda, que a medida não afasta a competência do TCU, mas visa preservar a eficácia da tutela jurisdicional até o julgamento de mérito.
A notícia também registra que a União, ao recorrer, sustentou a inexistência de fumus boni iuris e periculum in mora, afirmando que a insurgência seria dirigida contra entendimento do TCU, e não contra ato coator da autoridade impetrada, além de alegar que os riscos econômicos invocados pela empresa seriam genéricos e sem comprovação documental. Ainda assim, o TRF-3 entendeu que a aplicação imediata da nova orientação administrativa poderia comprometer a utilidade prática do provimento jurisdicional, justificando a preservação da liminar.
No plano administrativo, o Acórdão nº 2.670/2025-TCU-Plenário, ora analisado nos embargos de declaração opostos pela União em nome da PGFN, foi proferido no âmbito de auditoria operacional destinada a examinar a legalidade, a eficiência e a equidade das transações tributárias, bem como os mecanismos de governança adotados pela PGFN e pela Receita Federal. O próprio sumário do acórdão indica que os embargos buscavam rediscutir os itens 9.2 e 9.5 da decisão anterior, sob alegações de obscuridade e omissão, mas foram ao final conhecidos e rejeitados, por ausência dos vícios apontados e por traduzirem pretensão de rediscussão do mérito.
No que toca ao item 9.5, a PGFN sustentava que o TCU teria interpretado de forma incorreta o art. 11, § 2º, da Lei nº 13.988/2020, ao tomar esse dispositivo como limite ao resultado econômico global da transação, e não apenas aos descontos, inclusive quando há utilização de créditos de PF/BCN. O TCU, contudo, rejeitou essa tese e reafirmou que a celebração de acordos cuja contraprestação final a ser paga pelo contribuinte, por qualquer meio, fique abaixo do chamado “piso de legalidade” infringe o referido dispositivo legal, com potencial violação ao art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, no que se refere à renúncia de receita.
O acórdão também explicita que, na visão do TCU, a interpretação administrativa adotada pela PGFN e pela RFB foi reputada inadequada porque a auditoria identificou redução dos créditos em patamar superior ao limite legal, apontando impacto de R$ 3,81 bilhões na amostra auditada de 2023 e estimativa superior a R$ 19 bilhões no período de 2020 a 2023. Além disso, o Tribunal de Contas consignou que a excepcionalidade do uso de PF/BCN não afasta, por si só, os limites materiais do art. 11, § 2º, nem elimina a preocupação com possível renúncia de receita.
Já quanto ao item 9.2, o TCU manteve a recomendação dirigida ao Ministério da Fazenda, à PGFN e à Receita Federal para que estabeleçam mecanismos de articulação, comunicação e colaboração institucional aptos a alinhar estratégias e operações na política pública de transação tributária, especialmente quanto ao grau de recuperabilidade, ao cálculo da capacidade de pagamento e à definição de diretrizes de governança que favoreçam a padronização e harmonização das regras aplicáveis. A PGFN alegava que a deliberação teria partido de premissa equivocada, já que a Lei nº 13.988/2020 concentraria nela a competência normativa sobre esses critérios, mas o TCU não acolheu a insurgência.
Outro aspecto relevante do acórdão é o reforço, pelo TCU, de que os embargos de declaração têm função limitada à correção de obscuridade, omissão ou contradição, não servindo para rediscutir o mérito da deliberação nem para reavaliar a interpretação jurídica já adotada. Foi precisamente com base nessa moldura recursal restritiva que o Tribunal rejeitou os embargos apresentados pela União.
A notícia anexa acrescenta que o novo entendimento do TCU já vem gerando judicialização, com tributaristas apontando que a restrição pode comprometer a efetividade econômica da transação tributária e, em determinados casos, até inviabilizar o acordo. A própria PGFN, segundo a reportagem, informou que, por cautela e prudência na gestão do crédito fazendário, passaria a se abster de propor ou aceitar acordos com utilização de créditos de PF/BCN quando a aplicação conjunta com os descontos resultasse em redução superior a 65% da dívida transacionada ou incidisse sobre o principal do tributo.
O quadro atual, portanto, revela um cenário de tensão entre a orientação administrativa e o controle jurisdicional. De um lado, o TCU reafirma, em sede de embargos, seu entendimento de que a utilização de PF/BCN não pode conduzir a resultado econômico inferior ao piso legal da transação e insiste na necessidade de maior governança e harmonização institucional. De outro, o TRF-3, ao menos em sede provisória e em caso concreto, sinaliza que essa interpretação restritiva pode ser judicialmente questionada, sobretudo quando comprometer a aderência do instituto à Lei nº 13.988/2020 e à própria utilidade prática da transação tributária.
Sob a perspectiva prática, trata-se de tema especialmente relevante para contribuintes que dependem do uso de prejuízo fiscal e base negativa para estruturar propostas de transação viáveis. A consolidação administrativa da leitura restritiva do TCU tende a elevar a litigiosidade e a exigir análise estratégica individualizada, tanto no desenho das propostas submetidas à PGFN quanto na avaliação da necessidade de tutela judicial para preservação das condições econômicas da negociação.