O Supremo Tribunal Federal formou maioria para reconhecer a constitucionalidade de medidas restritivas direcionadas a contribuintes classificados como devedores contumazes de ICMS, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 7.513.
A controvérsia envolve dispositivos da legislação do Estado de São Paulo que instituem um regime especial de fiscalização aplicável a contribuintes que deixam reiteradamente de recolher o imposto estadual.
Nos termos das normas questionadas, especialmente a Lei estadual nº 6.374/1989, o Decreto nº 45.490/2000 e a Lei Complementar estadual nº 1.320/2018, poderão ser submetidos a esse regime especial contribuintes que apresentem débitos superiores a 40 mil UFESPs (aproximadamente R$ 1,5 milhão) relativos a seis períodos de apuração dentro dos doze meses anteriores.
Entre as medidas previstas estão a intensificação da fiscalização mediante acompanhamento permanente por fiscal de rendas, a restrição à fruição de benefícios fiscais vinculados ao ICMS e a exigência de comprovação da entrada de mercadorias ou do recebimento de serviços para fins de aproveitamento de créditos do imposto.
Ademais, o descumprimento do regime especial pode ensejar consequências mais gravosas, como a suspensão ou cassação da inscrição estadual e o impedimento de emissão de documentos fiscais, o que pode impactar diretamente o exercício da atividade empresarial.
No voto do ministro relator Cristiano Zanin destacou que a jurisprudência do Supremo admite a adoção de medidas administrativas restritivas à atividade do contribuinte quando os meios tradicionais de cobrança, especialmente a execução fiscal, mostram-se ineficazes diante de situações de inadimplência reiterada e estruturada.
Nesses casos, segundo o relator, a adoção de instrumentos adicionais de fiscalização pode revelar-se legítima para preservar a isonomia concorrencial e a livre concorrência, evitando que contribuintes que sistematicamente deixam de recolher tributos obtenham vantagem competitiva indevida no mercado. O entendimento majoritário também ressalta a distinção entre o contribuinte eventual ou circunstancialmente inadimplente e o denominado devedor contumaz, cuja conduta se caracteriza pela inadimplência sistemática e reiterada, muitas vezes incorporada ao próprio modelo de negócio. Nessa perspectiva, as medidas previstas na legislação paulista não configurariam, em tese, sanções políticas, historicamente vedadas pela jurisprudência da Corte, mas sim instrumentos de fiscalização diferenciada destinados a enfrentar situações de contumácia fiscal.
A formação dessa maioria no STF representa importante sinalização jurisprudencial no enfrentamento da inadimplência tributária estruturada, reforçando a possibilidade de adoção de regimes especiais de fiscalização voltados à preservação do equilíbrio concorrencial e da arrecadação estatal. Ao mesmo tempo, a decisão reacende o debate acerca dos limites constitucionais entre medidas legítimas de fiscalização e restrições administrativas potencialmente caracterizáveis como sanções políticas, tema que permanece sensível no direito tributário brasileiro.
Além disso, importante referir que embora a decisão do STF represente um movimento de fortalecimento dos mecanismos estatais de repressão à inadimplência tributária estruturada, seus potenciais reflexos sobre empresas em recuperação judicial merecem especial atenção. Isso porque, em hipóteses nas quais o elevado passivo tributário decorre de crise econômico-financeira efetiva, e não de uma estratégia deliberada de inadimplemento, a aplicação de medidas restritivas típicas dos regimes destinados ao devedor contumaz pode comprometer a continuidade das atividades empresariais, esvaziando, na prática, a finalidade recuperacional de preservação da empresa, dos empregos e da função social da atividade econômica.
Por essa razão, o entendimento firmado pela Corte, embora relevante sob a ótica concorrencial e arrecadatória, também desperta preocupação no setor empresarial e entre os agentes envolvidos em processos de reestruturação, diante do risco de que empresas em situação de crise sejam equiparadas, de forma inadequada, a devedores contumazes, com a consequente imposição de restrições capazes de agravar ainda mais sua condição econômico-financeira.
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