A Reforma Tributária do Consumo no Brasil estrutura-se em um arcabouço normativo escalonado, concebido para dar suporte jurídico, operacional e institucional à transição entre o regime atual de tributação do consumo e o modelo de Imposto sobre Valor Adicionado (IVA) dual. Essa arquitetura distribui-se em três camadas normativas constitucional, infraconstitucional (leis complementares) e infralegal-operacional, articuladas entre si para garantir coerência sistêmica e segurança na implementação.
- Base Constitucional – EC nº 132/2023
A Emenda Constitucional nº 132/2023 representa o marco fundador do novo sistema. Ao reformular os arts. 153, 155, 156 e 195 da Constituição, instituiu-se um modelo de tributação sobre o consumo em bases amplas, neutras e integradas, assentado sobre o IVA dual, composto por dois tributos não cumulativos e complementares em suas competências:
• o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de caráter estadual e municipal, resultante da fusão do ICMS e do ISS;
• a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, em substituição ao PIS e à Cofins.
A EC 132/2023 também criou o Imposto Seletivo (IS), destinado a desincentivar o consumo de bens e serviços considerados prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, funcionando como instrumento regulatório dentro do novo modelo.
Além da definição das espécies tributárias, a emenda constitucional traçou diretrizes de transição — tanto normativas quanto financeiras —, prevendo fases de coexistência entre os tributos antigos e os novos, mecanismos de compensação entre entes federativos e parâmetros para a neutralidade arrecadatória durante o período de adaptação que se estende até 2033.
- Leis Complementares de Regulamentação
O detalhamento infraconstitucional do novo sistema tributário foi materializado em diferentes Leis Complementares, que têm por finalidade estruturar o regime jurídico do IVA dual e disciplinar os instrumentos de sua aplicação.
A Lei Complementar nº 214/2025 — conhecida como Lei Geral do IBS, da CBS e do Imposto Seletivo — constitui a espinha dorsal do modelo. Nela estão dispostas as normas gerais aplicáveis aos três tributos, com destaque para:
• definição das regras de incidência e não incidência, base de cálculo e sujeito passivo;
• métodos de apuração e creditamento do IBS e da CBS, assegurando a não cumulatividade plena;
• tratamento das operações internacionais, com regras específicas para importação, exportação e zonas de livre comércio;
• regimes diferenciados e específicos, notadamente para micro e pequenas empresas, instituições financeiras, combustíveis e cooperativas;
• mecanismo de cashback voltado à restituição do imposto a grupos de baixa renda;
• tratamento da cesta básica nacional de alimentos;
• disposições sobre a Zona Franca de Manaus (ZFM) e demais áreas de livre comércio;
• e a normatização da transição progressiva, com ajustes paramétricos e cronogramas de substituição dos tributos atuais.
Complementando esse conjunto, a Lei Complementar nº 227/2026 dispõe especificamente sobre a gestão e administração do IBS, instituindo o Comitê Gestor do IBS (CGIBS) como entidade responsável pela administração centralizada do imposto. Essa norma:
• estabelece a governança do CGIBS (com representação paritária de Estados e Municípios);
• disciplina a edição de regulamento único aplicável nacionalmente;
• organiza a repartição automática da receita arrecadada;
• define os contornos do contencioso administrativo de competência do Comitê;
• e detalha regras sobre coordenação tecnológica e integração de sistemas fiscais entre os entes federativos.
Essas duas leis, portanto, constituem o eixo regulatório do novo modelo tributário, conferindo-lhe densidade normativa e coerência funcional.
- Normas Operacionais e o “Primeiro Ano” (2026)
Em paralelo ao plano constitucional e infraconstitucional, iniciou-se em 2026 a implementação das normas operacionais, de natureza eminentemente infralegal, voltadas à disciplina das obrigações acessórias, leiautes fiscais e regras de adaptação.
O Ato Conjunto RFB/CGIBS nº 1, de 22 de dezembro de 2025, inaugurou essa etapa ao definir diretrizes para o cumprimento das obrigações acessórias no exercício de 2026. O ato introduziu uma lógica de adaptação gradual, estabelecendo um período de transição sem penalidades, condicionado à edição dos regulamentos complementares, de forma a permitir que contribuintes e administrações tributárias ajustem seus sistemas e processos internos.
A esse ato somam-se comunicados e orientações conjuntas da Receita Federal e do CGIBS, que reconhecem 2026 como o “ano de testes” do IVA dual, contemplando experimentações com documentos fiscais eletrônicos, padronizações, intercâmbio de informações e hipóteses de dispensa temporária de recolhimento, sempre vinculadas ao correto cumprimento das obrigações acessórias definidas.
- Normas Reflexas e o Ambiente Institucional
O ambiente regulatório da Reforma Tributária é complementado por normas de caráter estruturante, ainda que não diretamente vinculadas ao IBS ou à CBS. Nesse contexto, destaca-se a Lei Complementar nº 225/2026, que institui o Código de Defesa do Contribuinte.
Essa lei, embora autônoma em relação ao núcleo do IVA dual, cumpre papel estratégico no novo sistema, ao estabelecer princípios de segurança jurídica, transparência, proporcionalidade e boa-fé fiscal, além de disciplinar direitos, deveres e instrumentos de conformidade cooperativa. Diante das profundas mudanças operacionais e tecnológicas que a reforma requer, o código amplia a previsibilidade das relações fisco-contribuinte e reforça a confiança institucional necessária à efetividade da transição.
A consolidação desse “pacote normativo” evidencia que a Reforma Tributária do Consumo é, mais do que uma simples substituição de tributos, uma reengenharia institucional do sistema fiscal brasileiro, sustentada por bases constitucionais renovadas, regulamentação complementar abrangente e uma fase operacional cuidadosamente planejada para calibrar a curva de aprendizado tanto dos contribuintes quanto das administrações tributárias.